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集体林权改革与林业发展政治经济分析

摘要:从林权制度与政府行为角度,以森林覆盖率变化为指标,对我国林业发展进行政治经济分析。研究结果表明:集体林权改革与政府行为对林业发展起重要作用,生态文明建设纳入地方政府评价指标以及林权交易市场建设,为林业发展与经济增长形成互促机制提供政策条件与市场基础。

关键词:集体林权;林权改革;地方政府;森林覆盖率

1引言

发棋牌游戏 我国集体林权改革始于1981年,类似1978年小岗村“分田到户”,当时人民公社、生产队等集体拥有林地所有权和使用权,尝试把集体林地分给农户经营管理。其后历经延长承包期、省份试点等实践,2008年政府在全国推进集体林权制度改革,2016年提出完善集体林权制度。这一期间重要的林权改革政策与林业发展状况,刘璨和张永亮等(2017)[1]和刘璨和刘浩等(2018)[2]做了详细的归纳与实证研究。虽然在时间上林地改革相对田地改革似乎进度稍慢,但此间我国林业发展同样取得巨大成绩。由于林业发展内涵丰富而大国林业发展的根基是本国林木增加,本文以森林覆盖率作为衡量林业发展的代理指标。数据显示全球森林面积20世纪90年代显著减少[3],根据新近2015年与2018年的世界森林状况评估,全球森林面积缩减状况仍在继续[4],但以1981年森林清查数据为基期,我国2013年森林覆盖率增长了8.93%,年均增长约0.27%,为世界林业做出重大贡献。这一典型事实,为我们理解林权改革提供了一个视角:改革开放以来林权改革政策对促进林业发展是有效的。政策有效理论上意味着宏观变量具有微观基础,所以集体林权改革的实践也是我国渐近式改革的重要经验。基于此,本文首先以我国林权制度安排与林业发展的基本进程为线索,分析林权改革与林业发展的内在关系,然后分析政府发展林业的激励。研究结果表明,集体林权改革为我国林业发展提供了市场激励,虽然地方政府偏好GDP增长,但中央政府可以利用地区增长在宏观层面保障林业发展,这为我国总体优异的林业发展成绩提供了一个解释。本文的现实意义是:随着2016年地方政府绩效考核引入生态指标,在未来加快林权交易市场建设,降低林权交易成本,将为林业发展提供更有力的市场动能与更有利的政策空间。

2林权制度与林业发展

林权作为一种具体产权不仅继承了产权的一般属性,如排他权、交易权及剩余索取权;同时表现出林业自身的特殊性,如大片林木的外部性,生产周期长收益难以评估等,相应地不同林地就存在公共林地、“俱乐部林地”与个人林地等属性,因此可以假设全社会的初始林权分布于公共(政府与集体)和私人之间。林权所有者随技术与经济约束的变化进行所有权或经营权交易,逐步最大化公共与个人福利,促进林业发展。从我国来看,在计划经济时期林权的重大变革主要是由政府通过命令或指示等促成,以强制性制度变迁为主要特征,表现在土改时期山林所有权和经营权分给农户,人民公社时期又统一收归于集体[5],形成了我国林权主要以集体拥有为主的格局。回顾历史,强制性林权变迁对林业发展的影响主要有两点:一是在分权过程中,林权难以保证安排到最有生产率的组织或林农那里,在缺乏市场机制背景下,林业产出计划的实现风险变大;二是在集权过程中林权边界变得模糊,原有经营者的收入分配预期被打破,导致生产积极性下降与机会主义行为,集体林业面临公地悲剧风险。林权得不到保障与交易意愿得不到实现,削弱了林业发展的直接动力,甚至不能保证简单再生产。根据第1次(1973—1976年)与第2次(1977—1981年)森林清查的显示,我国森林覆盖率与全国森林面积分别为12.7%与1.22亿hm2及12%与1.15亿hm2,各自下降了7%和0.07亿hm2,之所以出现砍多造少,耗多育少的情况,“林权不稳,政策多变”是一个重要原因[6]。为维持林业发展以满足社会基本需求,只能引入外生变量增加林业产出,例如造林绿化、号召植树等,但因缺少基层组织与林农的生产率与信息优势,林业整体投入产出得不到保证。改革开放后我国开始进行集体林权改革,方法上以承包制为主。承包制是一种降低委托代理风险的机制设置,主要特征是产权所有者通过明确收入分配模式来激励承包方,提升其积极性并抑制其机会主义行为。林权改革的起点是确权,由县或县以上政府对有明晰林权的林地颁发林权证,以保障其所有权,随着林权收入分配理顺,林业发展也逐步进入正常轨道(中发〔1981〕12号)。1987年,政府在林业行业全面推行承包经营责任制、厂(局)长负责制和完善集体林区林业生产责任制;林权保护方面,我国对南方森林资源管理进行专项治理,遏制乱砍滥伐、超量采伐,全国范围内的林区秩序和木材市场情况逐步好转[7],有效防止公地悲剧再次上演。至2012年12月,全国集体林地面积中的97.7%得到确权,约8949万农户拿到林权证,农民家庭承包经营权得到基本落实[8]。改革后历次森林清查数据显示,我国森林覆盖率与全国森林面积呈稳步增长趋势;根据最新的第八次(2009—2013)清查,我国森林覆盖率达21.63%,森林面积2.08亿hm2;在林业天然林增长方面,其面积增加了215万hm2,扣除天保工程区内的天然林新增的189万hm2,剩余26万hm2。这在一定程度上说明随着山定了权、树定了根、则人定了心,为林木的自然增长提供了基础。集体林权制度改革直接受益1亿多农户(国办发〔2016〕83号),也显示出这一时期诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的特点[9]。在初始林权确权后,随着经济增长与林权所有者的变化,如何尽快地将林权配置到其时最有生产率的经济组织或林农那里,成为促进林业发展的重要市场动力。这需要建设一个林权交易市场,并且该市场的规则有利用于将交易成本降至极低[10]。市场的作用在于能持续地识别出目标林权最大价值的投资者,然后通过林权交易优化收入分配,让市场在林业资本配置中起基础性作用,促进林业发展。我国林权交易市场建设历史不长,总体还处于探索与完善阶段。根据本文有限的检索,部分省份交易市场建设从县级开始,其后通过省内整合为较大的区域性交易中心。以江西省的“省级示范交易中心”南方林业产权交易所为例,该交易所成立于2009年,整合了全省68家县级交易机构,围绕区域内林权形成林业商品、林业金融等一系列的市场价值挖掘与发现[11]。我国林权交易市场从无到有的建设与完善,将是推动林权改革与林业发展的重要市场动能。

3政府发展林业的激励

林木增长是大国林业发展的基础,包括本国自然增长和经济引致的人造增长。根据某一期间的森林覆盖面积增长=新增面积-消耗面积=新增用材林面积+新增非用材林面积-消耗面积,结合1984年《森林法》规定“用材林的消耗量低于生长量的原则”,说明我国林业发展除了自然力和林权改革的市场贡献之外,还存在一个来自于政府发展林业的贡献。中央和地方政府对林业发展的关注层面不同,由于生态外部性和我国条块管理与财政分权机制[12-13],中央关注的是宏观增长与生态安全;地方则偏好辖区增长。在宏观层面,我国在创造持续40多年经济增长奇迹的同时,生态承载压力也日益严峻,缺林少绿仍然是一个生态风险,既暴露出我国经济增长方式不适应提升林业发展的需求,也暴露出林业发展方式不适应经济增长的需求。从经济增长方式看,我国经济持续增长的一个重要原因是地方政府直接对经济进行推动:GDP增长作为升迁考核的重要指标,引起地方官员为推动GDP增长而进行锦标赛,由于科技、人力及生态的资本累积时间长,目标GDP在任期内实现的风险较大,从而偏好以高碳排放的化石能源作为增长动能,以变现任期内GDP收益[14]。从林业发展方式看,地方政府关注届内收益的短期行为,使土地和资金成为最重要的政策工具,除非本地林业禀赋相当丰裕[15],辖区内林业产能增长引致的税收增长风险通常高于工业品产能提升的税收风险。从而在GDP增长目标与林权交易缺失条件下,完成上级交待的造林护林任务成为地方政府的理性选择;将各地区税收增加中的一部分进行统筹,用于建设林业工程成为中央政府的理性选择。从结果来看,我国是GDP增长率最高的国家,也是全球森林资源增长最快的国家[16],同时不少地区的污染和生态问题也日益严重,这不是一个生态与经济在宏观与地区内部携手增长的态势。一个优化办法是通过顶层设计改变地方政府的考核方式,找到林权制度安排与地方政府发展林业的激励相容空间,为经济增长与林业发展互促提供长效机制。我国在2016年将生态文明建设作为地方政府的评价标准[17-18],这一考核方式的变化与林权交易市场建设相结合,构建出“荒山变青山,青山变金山”的政策通道,将为地方政府主动发展林业,建设美丽中国提供重要激励。

4结论与展望

从我国集体林权改革与林业发展历程可以观察到,林权安排与政府行为在林业发展过程中起重要作用。在计划经济后期林权处于模糊状态,林业发展缓慢甚至停滞;开放后通过明晰林权调动了林权主体的积极性,林业生产力也得到渐近释放,成为林业产出恢复增长的重要因素;在未来,一个有利于降低交易成本的林权交易市场将是促进林业发展的重要动力来源。林权改革与林业发展的经济研究需要考虑政府行为的影响,在任期GDP增长为主要考核指标的央地府际关系中,地方政府主动推动林业增长的激励较小,引入生态考核指标后将为地方政府积极发展林业提供激励。本文分析了我国林权改革与林业发展的问题,并将政府行为纳入研究框架,虽然能够解释我国林业发展过程中的一些典型事实,例如改革前后森林覆盖率的变化;森林覆盖率提升、经济增长同部分地区环境恶化并存等现象,但暗含林权所有者仅对来自林权的收入做出反应,地方政府仅对GDP增长做出反应,这是本文的不足之处,也为进一步的研究提供了参考方向。未来随着我国经济增长与生态文明建设,林权所有者决策将包括外部收益与林权收益两个变量,地方政府行为将至少包括GDP增长与生态存量增长两个变量,所以林权改革与林业发展的理论分析,也可以在政府引导经济发展方式转变、乡村振兴战略[19]、林业管理改革[20]中得到有益启示。

发棋牌游戏 作者:张虎 单位:南京林业大学

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